Sửa đổi Luật Đất đai: Cần hoàn thiện chính sách điều tiết chênh lệch địa tô

Nhà nước chưa thu được tiền từ giá trị đất đai tăng thêm

Chia sẻ tại Hội thảo “Góp ý sửa đổi Luật Đất đai theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII” do Viện Nghiên cứu lập pháp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội vừa tổ chức, bà Bùi Thị Cẩm Ngọc cho biết, trong các dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị phần giá trị tăng thêm từ đất chưa được khai thác và phân phối hợp lý, dẫn đến một phần nguồn lực đất đai vẫn chưa được sử dụng có hiệu quả tác động đến mục tiêu kinh tế - xã hội, tăng trưởng kinh tế và gây thất thu cho ngân sách nhà nước.

Hiện nay, việc phân phối địa tô, điều tiết giá trị tăng thêm của đất sao cho hợp lý đang là vấn đề còn nhiều bàn cãi. Phân phối địa tô tốt sẽ góp phần giúp minh bạch thị trường đất đai, hạn chế tranh chấp, khiếu nại về đất đai.

Theo lý luận kinh điển, địa tô là lợi nhuận từ đất làm ra. Khi không có nhu cầu sử dụng, chủ sở hữu chuyển nhượng lại cho người khác và nhận lại được một khoản bồi hoàn kinh tế tương ứng- đó chính là giá đất. Chính sách giá đất của quốc gia được hình thành trên cơ sở chính sách phân phối lợi nhuận hay còn gọi là địa tô từ đất đai.

Theo góc nhìn kinh tế thị trường, địa tô là chi phí phải trả để có quyền sử dụng đất, đó chính là “địa tô tuyệt đối”. Trong đó, địa tô chênh lệch 1 là phần lợi nhuận thu được từ sử dụng đất do lợi thế tự nhiên mang lại, và địa tô chênh lệch 2 là phần lợi nhuận thu được từ sử dụng đất do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.

Trên thực tế, ở Việt Nam, tư tưởng chia sẻ lợi ích từ giá trị đất đai tăng thêm đã được chỉ rõ, nhưng mới chỉ đưa vào hệ thống pháp luật như một định hướng, chưa có quy định cụ thể. Luật Đất đai 2003 có quy định “Nhà nước thu lại giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại”.

Để hướng dẫn thực hiện quy định này, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ có quy định rằng, các dự án mở rộng hạ tầng giao thông có thể thu hồi thêm đất hai bên đường để đấu giá đất. Quy định là vậy, nhưng chưa được triển khai trên thực tế.

Khoản 2, Điều 19 của LĐĐ 2013 quy định: “Nhà nước điều tiết phần giá trị đất đai tăng thêm mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi”, nhưng lại chưa có các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn cụ thể.

Chỉ riêng chuyện thu lại giá trị đất đai tăng thêm do mở rộng đường giao thông đô thị mang lại, mỗi địa phương cũng có cách làm khác nhau.     

Tại Đà Nẵng và Cần Thơ, toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm hai bên hạ tầng thuộc Nhà nước. Tại TP. Hồ Chí Minh, toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm này thuộc những người sinh sống kề bên hạ tầng cũ thông qua việc tái định cư tại chỗ. Tại Hà Nội và các địa phương khác, toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm này thuộc những người đang sinh sống kề bên hạ tầng mới.

Bà Bùi Thị Cẩm Ngọc phân tích, có 3 khó khăn chủ yếu trong triển khai cơ chế hợp lý về chia sẻ lợi ích từ giá trị đất đai tăng thêm do quy hoạch hoặc phát triển hạ tầng mang lại.

Thứ nhất, pháp luật đất đai hiện hành chưa có quy định cụ thể về phương thức chia sẻ lợi ích từ giá trị đất đai tăng thêm này. Quy định hiện hành vẫn là Nhà nước thu toàn bộ lợi ích này

Thứ hai, quy hoạch sử dụng đất hiện hành chưa dựa trên quy hoạch không gian nên trong quy hoạch chưa thể hiện được việc chuyển dịch đất đai cụ thể, như đất nào sẽ sử dụng cho hạ tầng, đất nào xung quanh hạ tầng cần thu hồi thêm. Do vậy, chưa thể đánh giá được giá trị đất đai tăng thêm do quy hoạch mang lại.

Thứ ba, cơ chế Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch vẫn chưa giải quyết được 2 khó khăn nội tại của cơ chế này. Thứ nhất là quy hoạch không hợp lý nên không hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân sử dụng đất để đầu tư. Thứ hai là không có nguồn kinh phí đủ để chi cho bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Luật Đất đai 2013 có quy định về Quỹ phát triển đất, nhưng thực tế Quỹ này không thể đủ kinh phí để đáp ứng cho yêu cầu thu hồi đất theo quy hoạch.

Giá trị đất đai tăng thêm do phát triển hạ tầng

Thực tế, việc nâng cấp hạ tầng, chỉnh trang đô thị làm giá trị đất đai tăng lên. Tại Hà Nội, các con đường đắt nhất hành tinh đều đã làm đất đai hai bên đường mới tăng lên tới mười lần. Nhìn rộng hơn, một đô thị được quy hoạch lại cũng làm giá đất của toàn đô thị đó tăng lên.

Tại Đà Nẵng, việc quy hoạch phát triển đô thị bên kia sông Hàn tới bờ biển đã làm giá đất tăng lên hàng trăm lần. Kể từ khi Đà Nẵng là biểu tượng của một thành phố đáng sống, giá đất trên toàn thành phố đã tăng lên 20 lần.

Tại các địa phương khác, mỗi khi có một quy hoạch phát triển mới hay một dự án mới đều gây sốt đất cục bộ. Khi Nhà nước xem xét việc thành lập 3 đặc khu hành chính - kinh tế Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc, sốt đất đã xuất hiện tại cả 3 địa điểm này, chính quyền cấp tỉnh rất lúng túng trong việc “cắt sốt đất” và cũng không thu được gì cho ngân sách nhà nước.

Khi Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư sân bay quốc tế Long Thành, giao dịch đất đai ở đây tăng lên cùng với sốt đất cục bộ. UBND tỉnh Đồng Nai cũng bị động trước tình trạng này và cũng không thu được gì từ giá trị đất đai tăng thêm đó. Tình trạng sốt đất cục bộ gắn với việc chuyển một huyện lên thành quận, chuyển một xã lên thành phường hay thị trấn đều diễn ra ở khắp nơi.

Thực tế, một số quốc gia đã áp dụng 2 cơ chế chủ yếu để thu giá trị đất đai tăng thêm do phát triển hạ tầng mang lại: một là thu thuế trên giá trị đất đai tăng thêm, hai là chia sẻ lợi ích từ dự án đầu tư cho những người đang sử dụng đất mà có đất sử dụng cho dự án phát triển.

Pháp luật Việt Nam đều không áp dụng cả 2 cơ chế phổ biến này. Thu từ giá trị đất đai tăng thêm ở Việt Nam mới thực hiện chủ yếu theo hình thức thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất chênh lệch khi nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.

Hoàn thiện chính sách pháp luật về điều tiết chênh lệch địa tô

Bà Bùi Thị Cẩm Ngọc cho biết, dự thảo sửa đổi Luật đất đai 2013 đang được đưa ra lấy ý kiến cũng đã đề cập đến việc điều tiết giá trị đất đai tăng thêm.

Theo Khoản 2, Điều 20, dự thảo sửa đổi Luật đất đai 2013 quy định: “Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và chính sách hỗ trợ, tái định cư cho người có đất thu hồi”.

Như vậy, việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đã được đề cập đến. Tuy nhiên, để áp dụng vào trong thực tế, bà Bùi Thị Cẩm Ngọc đề xuất cần có những quy định hướng dẫn cụ thể đối với việc điều tiết giá trị tăng thêm từ đất.

Theo bà Ngọc, cần phân chia hợp lý lợi ích giữa các chủ thể quan hệ đất đai gồm: Nhà nước, nhà đầu tư, người sử dụng đất khi thực hiện các dự án đầu tư.

Nguyên tắc điều tiết địa tô như sau: lợi ích mang lại từ địa tô chênh lệch 1 phải thuộc Nhà nước (mục đích sử dụng đất), chủ sở hữu thửa đất (thuận lợi do vị trí địa lý tự nhiên) và của toàn xã hội (thuận lợi về vị trí địa lý kinh tế và xã hội); địa tô chênh lệch 2 sẽ thuộc về người tạo ra nó là người sử dụng đất.

Tuy nhiên, để thực hiện dung hòa lợi ích giữa các chủ thể quan hệ đất đai, giá trị địa tô chênh lệch 1 có thể được phân chia theo một tỷ lệ nhất định nhằm đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên liên quan, vừa đảm bảo nguồn thu cho nhà nước và khuyến khích đầu tư phát triển.

Theo đó, đối với đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông: cơ cấu phân bổ giữa Nhà nước và người sử dụng đất ước theo tỷ lệ 40:60. Đối với đầu tư bất động sản: cơ cấu phân bổ giữa Nhà nước, nhà đầu tư ước tính theo tỷ lệ 50:50. Đối với phát triển khu công nghiệp: cơ cấu phân bổ giữa nhà nước và nhà đầu tư ước tính là 30:70.

Hơn nữa, theo bà Ngọc, trong quá trình quy hoạch, đầu tư các dự án cơ sở hạ tầng đô thị, cần quan tâm đến khu vực liền kề dự án đầu tư.

Một thực trạng hiện nay tại các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, đất liền kề dự án chịu ảnh hưởng lớn từ các dự án đầu tư mang lại. Tạo giá trị đất đai tăng thêm rất lớn cho người sử dụng đất liền kề, đồng thời gây ra bất bình đẳng giữa người phải di dời và người ở lại.

Người phải di dời là đối tượng chịu thiệt thòi nhất, những người sử dụng đất ở lại tự nhiên được ra mặt đường được hưởng lợi nhất. Trong khi đó, Nhà nước thì phải bỏ ra nguồn vốn nhiều để thực hiện dự án nhưng lại không thu lại được nguồn lợi do đầu tư của mình mang lại nhất là đối với đất liền kề các dự án.

Vì vậy, cần thực hiện thu hồi diện tích đất nằm trong vùng liền kề để có thể quy hoạch lại tạo mặt bằng tái định cư tại cho người dân, tạo quỹ đất sạch để đấu giá nhằm tạo nguồn thu cho Nhà nước. Diện tích lan tỏa có thể tính theo từng dự án và từng khu vực.

Mặt khác, việc thu giá trị đất đai tăng thêm cũng có thể thực hiện bằng việc sửa đổi thuế sử dụng đất hoặc thuế thu nhập từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất- bà Bùi Thị Cẩm Ngọc cho hay.