Mô hình “Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất” (EPR) trong quản lý, ngăn chặn rác thải bao bì

Trên thực tế, EPR đòi hỏi nhà sản xuất phải có trách nhiệm quản lý sản phẩm của họ khi sản phẩm trở thành chất thải, gồm: thu gom; tiền xử lý (như phân loại, tháo dỡ hoặc khử ô nhiễm); (chuẩn bị để) tái sử dụng; thu hồi (gồm tái chế và thu hồi năng lượng) hoặc cuối cùng là thải bỏ (Theo “Dự thảo hướng dẫn thực hành EPR và cơ chế tài chính để quản lý thân thiện với môi trường” (2018) thuộc Chương trình môi trường Liên hợp quốc - UNEP/Công ước Basel).

Mô hình EPR lần đầu tiên được đặt ra cho ngành công nghiệp đóng gói của Đức vào cuối những năm 1980. Đây là cách tiếp cận lấy môi trường làm trung tâm dựa trên nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”.  Theo đó, bất kỳ ai đưa bao bì hoặc hàng hóa đóng gói vào thị trường của một quốc gia sẽ phải chịu trách nhiệm cho đến hết vòng đời của bao bì, gồm cả thời gian sau khi thải bỏ. Ngoài bao bì, về nguyên tắc, mô hình EPR có thể được áp dụng cho bất kỳ loại sản phẩm nào.

Kinh tế tuần hoàn là một mô hình kinh tế thúc đẩy sử dụng tài nguyên hiệu quả hơn bằng cách áp dụng ba nguyên tắc chính là ‘giảm thiểu’, ‘tái sử dụng’ và ‘tái chế’ để tạo ra một chuỗi giá trị tuần hoàn. Trái ngược với mô hình truyền thống tập trung vào khai thác, xử lý, phân phối, tiêu thụ và cuối cùng là thải bỏ tài nguyên, kinh tế tuần hoàn khuyến khích vòng đời tuần hoàn của tài nguyên trong nền kinhtế. Điều này giúp tối đa hóa các nguồn cung tài nguyên sẵn có, đồng thời tối thiểu hóa tác động đến môi trường. Do đó, nhu cầu quản lý rác thải theo mô hình EPR, đã và đang trở thành mối quan tâm của nhiều quốc gia, tổ chức.

Ở Việt Nam, Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) năm 2005 cũng đã đưa ra các quy định có liên quan đến ý tưởng về EPR (Điều 66 và 67) và được kế thừa tại Luật BVMT năm 2014 (Điều 86 và 87). Theo đó, mục tiêu ban đầu là tìm giải pháp để xử lý các sản phẩm thải bỏ, chia sẻ một phần trách nhiệm quản lý chất thải cho nhà sản xuất.  Luật BVMT năm 2020 cũng đề cập đến các nội dung liên quan đến nguyên tắc của EPR nhằm thiết lập các mục tiêu tái chế bắt buộc và đóng góp tài chính đối với các sản phẩm, bao bì có giá trị tái chế (Điều 54 và 55).

Chuỗi cung ứng hàng hóa toàn cầu đã và đang thay đổi mạnh mẽ. Số lượng sản phẩm trên thị trường ngày càng tăng và nhiều loại mặt hàng riêng lẻ đang được sản xuất với quy mô ngày càng lớn. Trong lĩnh vực bao bì, sự đổi mới công nghệ đóng gói đã mở ra các kênh phân phối mới. Điều này giúp giảm lãng phí thực phẩm, cho phép hàng hóa được lưu trữ trong thời gian dài và vận chuyển đi xa. Nhờ có bao bì, hàng hóa và các tài nguyên có giá trị được bảo vệ và chi phí vẫn nằm trong tầm kiểm soát. Tuy nhiên, ô nhiễm do thải bỏ bao bì không đúng cách đang là một vấn đề ngày càng nghiêm trọng và cần được giải quyết cấp bách bằng cách thiết kế các sản phẩm để dễ tái chế hơn và đầu tư vào hệ thống thu gom và tái chế. Các hệ thống này không thể được thiết lập nếu không có một cơ quan điều phối mạnh, với các nguồn quỹ minh bạch và ổn định.

Để làm cho bao bì dễ tái sử dụng và tái chế hơn, cần kết hợp các sáng kiến và hỗ trợ ở giai đoạn sản xuất bao bì và bổ sung bởi các sáng kiến ở giai đoạn sau khi bao bì được sử dụng để cải thiện hệ thống thu gom, phân loại và tái chế (Theo thống kê của Bộ Tài nguyên và Môi trường, mỗi năm Việt Nam phát thải khoảng hai triệu tấn rác thải nhựa). Khu vực tư nhân tổ chức và chịu chi phí cung ứng hàng hóa. Nhưng trách nhiệm xử lý rác thải thường thuộc về khu vực công vốn thường có tình trạng là thiếu chặt chẽ về quy định và thiếu kinh phí vận hành, nhất là ở các nước có thu nhập thấp và trung bình. Vấn đề ai nên chịu trách nhiệm về mặt tổ chức và tài chính liên quan đến chất thải bao bì phát sinh, và chịu chi phí nâng cấp cơ sở hạ tầng đóng gói và tái chế là thiết yếu để tạo ra một nền kinh tế tuần hoàn.

Kinh nghiệm cho thấy nguyên tắc bắt buộc EPR có thể trở thành yếu tố tiềm năng để đạt được một loạt các mục tiêu chính sách, bao gồm những thay đổi ở giai đoạn đầu (ví dụ: thiết kế để tái chế) và giai đoạn cuối (ví dụ: tăng thu gom, tỉ lệ tái chế cao hơn và cải tiến công nghệ phân loại và tái chế bao bì). Kể từ khi nguyên tắc EPR xuất hiện, nhiều “hệ thống EPR” đã được phát triển ở nhiều quốc gia. (Theo một nghiên cứu năm 2013 do Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (The Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD) thực hiện, đã có hơn 400 hệ thống EPR khác nhau đi vào hoạt động).

Hệ thống EPR là hệ thống do một hoặc một số nhà sản xuất thiết lập để triển khai mô hình EPR.  Hệ thống EPR có thể là một hệ thống đơn lẻ (hoặc hệ thống tuân thủ đơn lẻ) trong đó một nhà sản xuất tự tổ chức hệ thống riêng của mình; hoặc có thể là một hệ thống tập thể (hệ thống tuân thủ tập thể) trong đó một vài nhà sản xuất quyết định liên kết để cùng thực thi trách nhiệm thông qua một tổ chức riêng.U

Các hệ thống EPR có thể được triển khai trên cơ sở “trách nhiệm riêng” hoặc “trách nhiệm chung” hoặc sự kết hợp của cả hai trách nhiệm này.

Hệ thống EPR có thể cho phép nhà sản xuất thực hiện trách nhiệm bằng cách đóng góp tài chính theo yêu cầu và/hoặc tiếp quản vận hành quy trình từ chính quyền. Trách nhiệm có thể được thực hiện một cách tự nguyện hoặc bắt buộc, hệ thống EPR có thể được triển khai đơn lẻ hoặc tập thể. Tuy nhiên, không phải tất cả các hệ thống được cho là theo mô hình EPR đều thực sự buộc các nhà sản xuất phải chịu trách nhiệm về chất thải của họ. Trong nhiều trường hợp, các hệ thống chỉ bao gồm thuế đánh vào bao bì hoặc nguyên liệu thô và doanh thu từ thuế được sử dụng để trang trải cho các khoản chi chung.

Ở một số quốc gia, nguyên tắc EPR mang tính pháp định, nhưng không được thực thi. Chủ sở hữu của nhiều công ty tư nhân giờ đây đã nhận ra rằng thái độ “chẳng thay đổi được gì” là không thể chấp nhận được nữa và họ muốn tự mình hỗ trợ thiết lập hệ thống EPR. Việc các công ty sẵn sàng đóng vai trò tích cực như vậy sẽ là chìa khóa để đạt được những tiến bộ đáng kể và lâu dài, đồng thời tạo ra một hệ thống trong đó tất cả những người tham gia vào chuỗi giá trị bao bì đều chịu phần trách nhiệm của mình. Chìa khóa để thực hiện thành công hệ thống EPR là tìm ra cách để tập hợp các bên liên quan lại với nhau để hình thành một ban lãnh đạo, cũng như đảm bảo rằng chính quyền sẵn sàng và có thể thực hiện vai trò dẫn lối.

Các quốc gia châu Âu, cùng với các quốc gia thành viên OECD khác, đã có nhiều kinh nghiệm sử dụng hệ thống EPR cho các loại chất thải khác nhau, trong đó có chất thải bao bì. Chính phủ một số quốc gia có thu nhập thấp và trung bình cũng đã bắt đầu đưa ra hoặc xây dựng các quy định trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, một số công ty và hiệp hội doanh nghiệp đã khởi động các sáng kiến tự nguyện và cam kết giảm lượng rác thải nhựa xả ra môi trường. Ở một số quốc gia, các ngành sản xuất hàng tiêu dùng đã thành lập các hiệp hội để xác định các hành động tập thể mà họ có thể thực hiện nhằm ngăn chặn và quản lý chất thải nhựa, đồng thời lập kế hoạch phát triển các hệ thống riêng của mình.

Nguyên tắc của kinh tế tuần hoàn đòi hỏi phải có hành động ở tất cả các khâu của chuỗi giá trị sản phẩm. Vì vậy, trong chuỗi giá trị bao bì, EPR ngày càng được công nhận như một mô hình chủ chốt nhằm “khép kín chu trình”, do EPR buộc các nhà sản xuất phải chịu trách nhiệm về sản phẩm của mình.  

Phân định trách nhiệm giữa các bên liên quan là yếu tố then chốt dẫn đến thànhcông của bất kỳ hệ thống EPR nào. Trách nhiệm này phải rõ ràng, không mập mờ.Nói chung, chất thải có thể được phân thành hai loại khác nhau như sau:

+ Chất thải mà không một nhà sản xuất nào chịu trách nhiệm. Cụ thể, danh mục này bao gồm chất thải tồn dư, chất thải hữu cơ (phân compost), v.v.;

+ Chất thải do một bên cụ thể đưa ra thị trường, đây là bên sẽ chịu trách nhiệm xử lý chất thải (ví dụ, chất thải do các nhà sản xuất trong nước hoặc nhà nhập khẩu đưa ra thị trường). Loại này bao gồm chất thải như bao bì, thiết bị điện tử, pin, ô tô,v.v. EPR có thể được áp dụng thành công cho loại chất thải này và mang lại những tác động lớn cho quy trình xử lý chất thải.

Hệ thống EPR dựa trên trách nhiệm riêng: Dưới dạng đơn giản nhất, hệ thống EPR dựa vào các nhà sản xuất chịu trách nhiệm riêng bằng cách tương tác trực tiếp với các nhà sản xuất, nhà nhập khẩu và các nơi phát sinh chất thải. Trong một hệ thống dựa trên trách nhiệm riêng, các công ty có nghĩa vụ phải tự thu gom chất thải hoặc thuê một đơn vị quản lý chất thải để thu gom chất thải và thu hồi bao bì từ sản phẩm của mình.

Việc làm cho các công ty phải tự chịu trách nhiệm quản lý chất thải của mình tạo động lực để họ đầu tư giảm số lượng bao bì mà họ sử dụng và đảm bảo rằng bao bì của họ được thiết kế để dễ tái chế hoặc tái sử dụng. Mô hình này đòi hỏi các công ty có nghĩa vụ phải biết rõ tại khu vực nào, bao nhiêu bao bì của công ty sẽ trở thành chất thải và làm thế nào để tiếp cận với các khu vực đó. Tuy nhiên, trong thực tế điều này không phải lúc nào cũng có thể thực hiện được. Ngoài ra, rác thải bao bì từ các hộ gia đình và rác thải từ các nguồn tương tự hộ gia đình thường gồm nhiều loại bao bì của nhiều nhãn hàng khác nhau, nên việc trả lại bao bì cho các công ty đưa hàng hóa đóng gói ra thị trường là một công việc rất khó khăn và không hiệu quả về mặt hậu cần. Để làm được như vậy, tất cả chất thải bao bì sẽ phải được phân loại theo nhãn hiệu (của từng công ty có nghĩa vụ) tại mọi điểm thu gom riêng lẻ trong hệ thống, để các công ty có nghĩa vụ (hoặc công ty quản lý chất thải được công ty có nghĩa vụ thuê) có thể tổ chức phân loại và thu gom riêng chất thải của mình. Vì vậy, hệ thống EPR dựa trên trách nhiệm riêng phù hợp hơn với bao bì công nghiệp (nơi mà bao bì thường được làm từ nguyên liệu đơn chất và công ty sản xuất biết rõ nguồn phát sinh chất thải) hơn là chất thải bao bì của hộ gia đình. Trong hầu hết các trường hợp, xử lý chất thải sinh hoạt cần một mô hình khác thiết thực hơn, dựa trên trách nhiệm chung.

Hệ thống EPR dựa trên trách nhiệm chung: Trong trường hợp các công ty phải chịu trách nhiệm riêng hoặc chung về chất thải của họ. Do việc giám sát và vận hành hệ thống xây dựng trên cơ sở trách nhiệm riêng khó khăn hơn, nên mô hình trách nhiệm chung phổ biến hơn. Hệ thống dựa trên trách nhiệm chung đòi hỏi phải có một tổ chức giữ vai trò trung tâm trong hệ thống EPR để điều phối hoạt động của hệ thống hoặc nhà vận hành hệ thống và đảm nhận thực hiện trách nhiệm của các công ty có nghĩa vụ theo cơ chế trách nhiệm tập thể. Tổ chức này được gọi là Tổ chức trách nhiệm nhà sản xuất (Producer Responsibility Organisation - PRO). Điều này cho phép các công ty có nghĩa vụ cùng chịu trách nhiệm về sản phẩm của họ và chất thải bao bì mà họ tạo ra thông qua PRO.

Khi PRO đứng ra tổ chức quản lý chất thải bao bì chung cho các công ty tham gia hệ thống thì sẽ không cần tiến hành phân loại theo nhãn hàng nữa. Nhờ vậy, có thể giảm đáng kể chi phí và vấn đề hậu cần liên quan đến quản lý chất thải. Vì vậy, ở hầu hết các nước, chất thải bao bì hộ gia đình được quản lý bằng hệ thống EPR dựa trên trách nhiệm chung.  Như vậy, có thể nói rằng hệ thống EPR dựa trên trách nhiệm chung có sự tham gia của một tác nhân “mới” là PRO (so với EPR dựa trên trách nhiệm riêng).

Các nhà sản xuất, nhập khẩu có quyền lựa chọn cách thực hiện mô hình EPR phù hợp nhất cho mình, có thể riêng lẻ hoặc theo nhóm. PRO là hình thức thực hiện hiện mô hình EPR theo nhóm. PRO là tổ chức do nhà sản xuất, nhập khẩu thành lập hoặc ủy quyền nên họ sẽ quyết định mô hình, cách vận hành của PRO. Quyết định về mô hình phù hợp nhất cho một hệ thống riêng lẻ nên được thảo luận trong khuôn khổ cuộc đối thoại chính sách với sự tham gia của các tác nhân liên quan, và các nội dung chi tiết của mô hình được chọn phải rõ ràng đối với tất cả các tác nhân tham gia.

Khi nói đến việc phân bổ vai trò và trách nhiệm trong hệ thống EPR, điều quan trọng là xác định hệ thống dựa trên trách nhiệm riêng hay chung. Như đã được cập nhật ở trên, việc quản lý rác bao bì hộ gia đình dựa trên cơ chế trách nhiệm riêng là rất khó khăn và thường không khả thi theo quan điểm thực tế. Do đó, hầu hết các hệ thống EPR quản lý rác bao bì hộ gia đình hiệu quả đều dựa trên nguyên tắc trách nhiệm chung.

Khó khăn phổ biến nhất trong việc xây dựng một hệ thống EPR khả thi, xác định được rõ vai trò, trách nhiệm các bên là có đạt được một thỏa thuận rõ ràng về việc công ty nào có nghĩa vụ và công ty nào không có nghĩa vụ trong hệ thống hay không. Điều này đòi hỏi phải xác định rõ ràng các yếu tố cấu thành nên một công ty có nghĩa vụ, đồng thời cần sự hợp tác giữa nhiều cơ quan để xác định các công ty liên quan. Những khó khăn và thách thức khác có thể liên quan đến các điều kiện cụ thể của mỗi quốc gia như đặc điểm địa lý và môi trường chính trị, kinh tế, xã hội.

Chính phủ các nước trên thế giới hiện đều đang tìm cách chuyển đổi sang nền kinh tế tuần hoàn để khuyến khích sử dụng tài nguyên hiệu quả hơn, giảm thiểu tác động của biến đối khí hậu và ngăn ngừa ô nhiễm.

 Nguyên tắc EPR buộc nhà sản xuất phải tham gia đóng góp tài chính và tổ chức quản lý rác thải bao bì. Đây là một bước tiến với sự tham gia tích cực của tất cả các tác nhân trong chuỗi giá trị. Mô hình EPR ngày càng được công nhận là một công cụ hỗ trợ chuyển đổi sang nền kinh tế tuần hoàn và nhiều nước đang hành động để đẩy nhanh quá trình chuyển đổi này. Triển khai mô hình EPR sẽ tăng cường mối quan hệ tương hỗ giữa các tác nhân và giao thêm trách nhiệm mới cho các tác nhân. Xây dựng và vận hành hiệu quả một Tổ chức trách nhiệm nhà sản xuất (PRO) là một trong những yếu tố chính của quá trình này.